Sobre la titularidad

“Como nos señaló la planificadora Lucilla Fuller Marvel cuando la entrevistamos, cuando hablamos de titularidad es importante saber de qué titularidad estamos hablando pues muchas personas sí tienen titularidad o son dueñas de las casas donde residen aunque no lo sean del suelo donde éstas enclavan.”

Sobre tenencia y titularidad

Como explicamos en la sección de metodología, esta investigación tiene como propósito tener un cuadro más completo de la situación de tenencia y titularidad en Puerto Rico. El tema de titularidad salió a la luz nuevamente a raíz del impacto que tuvo este factor en el reclamo de ayudas ante el desastre ocasionado por el Huracán María. No obstante, uno de los aspectos que nos planteamos desde el inicio de esta investigación fue la importancia de que el tema de la titularidad no se estudiara ni se analizara aisladamente. En primer lugar porque lo que llamamos “la titularidad” es solo una de varias estrategias para garantizar vivienda y tenencia segura y, por otro lado, debido a que cualquier programa que persiga la regularización de la tenencia de la tierra mediante la formalización de la titularidad debe tomar en cuenta el escenario abarcador y complejo de la diversidad de relaciones de tenencia que existe. Por eso, el objeto de estudio de este proyecto es la “Tenencia y Propiedad en Puerto Rico”.

Muchas se preguntan -y nos han preguntado- a qué nos referimos con tenencia y cuál es la diferencia de tener la tenencia con ser el dueño de o tener el título de la propiedad. No se trata de un asunto evidente, mucho menos para quienes no necesariamente trabajan con estos temas. En esta sección intentamos dar algunas respuestas a estar preguntas, presentar algunas definiciones y clarificar algunos conceptos que utilizaremos y que nos han servido para el análisis más abarcador de los hallazgos.

“¿Qué es seguridad en la tenencia? ¿Para quién? Estas dos preguntas son fundamentales para cualquier ruta de acción y política pública que se quiera adoptar. Tan pronto nos adentramos a discutir posibles cursos de acción, sale a la luz que no necesariamente hay consenso sobre lo que es seguridad.”

¿Qué es la tenencia?

El término tenencia se refiere en general a la relación que tienen las personas que ostentan una cosa, es decir, a los términos y condiciones en que la tierra, el suelo, es poseído, usado y transferido. Se trata de un conjunto de relaciones sociales que involucran una serie de reglas y normas (ya sean formales e informales) que gobiernan el uso y la titularidad de la tierra. En nuestro caso, la tenencia es el tipo de relación que tiene una persona o más personas con la casa que habitan y el suelo donde está establecida. Nótese de antemano que estamos distinguiendo la casa del suelo porque en general quien habita una casa tiene la tenencia de la casa y el suelo, pero no necesariamente es dueña de ambas cosas. Puede ser que sea dueña de la casa, pero el suelo le pertenezca a otra persona. En ambos casos puede decirse que la persona tiene la tenencia de ambas, pero su relación de tenencia es distinta en una y otra.

El concepto tenencia significa cosas distintas dependiendo del contexto y del ordenamiento al que se esté aludiendo (en el mundo anglosajón se usa el término “land tenure” vis a vis title o “ownership”) pero aún dentro de un mismo lugar, digamos Puerto Rico, tenencia puede utilizarse para nombrar diferentes cosas.  En nuestro caso, siendo nuestro ordenamiento patrimonial uno de origen civilista (aunque el ordenamiento en general es mixto), hay que tener claro las diferentes acepciones de la palabra tenencia, pues en ocasiones se usa como equivalente al “land tenure” y en otras ocasiones la usamos en sus acepciones legales de origen civilista.

En lo que sigue distinguiremos el uso general del término Tenencia (con T mayúscula como en el título de la investigación) de otros dos usos legales: tenencia (en términos generales posesorios) y mera tenencia.

Tenencia con T mayúscula

Se refiere a las relaciones de tenencia en general -sea jurídica o no- entre personas, grupos o individuos, respecto a la tierra (suelo), casa, o ambos. Cuando en el título de esta investigación nos referimos a tenencia, la usamos en su acepción común. La tenencia en este sentido se refiere a los tipos de relaciones que tiene una persona con una cosa o con el dueño o dueña de la cosa (la habita con permiso, la tiene en alquiler, es dueña de la casa pero no del suelo, vive en la propiedad porque la ocupó al estar vacía, la compró del dueño pero no por escritura). Esta tenencia se refiere al andamiaje en general pues las personas pueden tener o usar una cosa por diferentes razones, por ejemplo: porque son dueños de ella, porque alguien se las alquiló, porque le dieron permiso a estar ahí sin pagar, porque forman parte de una sucesión y tienen derecho a usarla, porque una tía les permitió vivir ahí o simplemente porque la finca estaba “pérdida” o el edificio o la escuela abandonada, la desyerbaron, acondicionaron y ocuparon el lugar.

La relación de cada una de estas personas con la casa, el solar o el edificio que habita puede categorizarse como tenencia y las relaciones de las personas en estos supuestos son relaciones de tenencia. Por eso, le llamamos en general a todas estas situaciones relaciones de tenencia. La ventaja de usar el término tenencia en su sentido general, sin entrar en los detalles que veremos más abajo, es que podemos examinar y aspirar a entender todas estas relaciones sin dejarnos llevar por la carga valorativa que implica el juicio (o pre-juicio) de si esa tenencia es legal o no, o si es formal o informal. Nos parece vital examinar, describir y entender todas las relaciones de tenencia independientemente se tenga título o la tenencia sea legítima o no.

Tenencia como sinónimo de posesión:

La palabra tenencia también suele utilizarse como sinónimo de posesión. Ejemplo: Rosalinda tiene la tenencia de la casa, es decir, actualmente Rosalinda es quien la posee. En lenguaje ordinario poseer una cosa es tener el control de ella, pero la posesión es un término legal que de hecho es un derecho real.[1] El derecho de posesión implica que una persona ocupa o tiene el uso y control de una cosa en calidad de dueño (posesión civil),  ya sea (1) porque está convencida de que legítimamente es dueña,  o (2) porque, aunque sepa que no es el dueño legítimo, la tiene y la usa como si lo fuera.  Al primer caso le llamamos posesión de buena fe (se cree genuinamente que es dueña legalmente, aunque luego resulte que no lo sea) o de mala fe (sabe que no lo es, pero actúa como si lo fuera).

Lo importante es que el uso de la palabra tenencia como sinónimo de posesión, implica que existe un derecho real y, como tal, tiene protección legal pues puede decirse que la posesión implica el reconocimiento de un derecho que protege a determinadas personas a que su posesión no se sea arrebatada violenta ni arbitrariamente.[2] Es importante señalas que esta protección existe independientemente de que quien posee la cosa (casa o suelo) la tenga de buena o mala fe. El o la poseedora tiene ciertos derechos que van desde el derecho a que no se le desahucie sin orden, el derecho a recuperar los costos de lo que haya invertido en la propiedad para mantenerla (gastos necesarios para su mantenimiento, incluso el de mala fue tiene derecho a recuperarlos), el derecho a retener la casa hasta que le paguen los costos necesarios, útiles y mejoras (si es de buena fe), el derecho de accesión (por ejemplo, dependiendo si le dieron permiso para construir una casa en un solar ajeno) o el derecho a convertirse en dueño por haberla poseído por determinado número de años si se cumplen ciertos requisitos para la usucapión.

Mera tenencia: La mera tenencia se distingue de la posesión civil porque quien tiene la mera posesión tiene directamente el control de la cosa, pero NO en concepto de dueña. La tiene, por ejemplo, porque le pidieron que viviera en la casa y la cuidara en lo que la tía llega de viaje, le pidieron que administrara la propiedad a favor de las dueñas o le permitieron al recolector de café quedarse en la casa del dueño de la hacienda que murió en lo que la herencia se liquida. La persona que tiene esta mera tenencia, también conocida como posesión natural, no puede llegar a ser dueña de la casa o cosa por vía de la usucapión porque nunca la tuvo en concepto de dueño, es decir, no actuaba como dueño de la casa si no como cuidador.

Es bien importante, pues, distinguir el uso que le damos a la palabra tenencia. Cada una de estos tipos de tenencias -depende de la situación- puede ser más o menos seguras, o puede representar mayor o menor riesgo de desplazamiento. Por lo tanto, la seguridad en la tenencia va a depender de estas distinciones.

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Seguridad en la tenencia

“People´s perceptions of the security of their tenure are not only formed by their legal position, they are equally formed by the practical situation they find themselves in”.

 

Janine M. Ubink, André J. Hoekema, y Willem J. Assies, Legalising Land Rights. Local practices, State responses and Tenure security in Africa, Asia and Latin America, Law, Governance and Development (Amsterdam: Leiden University Press, 2009), 16.

¿Qué es seguridad en la tenencia? ¿Para quién? Estas dos preguntas son fundamentales para cualquier ruta de acción y política pública que se quiera adoptar. Tan pronto nos adentramos a discutir posibles cursos de acción, sale a la luz que no necesariamente hay consenso sobre lo que es seguridad. Quienes han estudiado e implantado procesos de regularización de la propiedad o de la tierra, identifican estas dos preguntas como cruciales e insisten en que no pueden darse por sentadas.

Usualmente se identifican dos elementos como parte de la seguridad de la tenencia: (1) el aseguramiento de los derechos y (2) los costos para hacerlos valer. Los costos para hacerlos valer no deben ser considerados a priori como un elemento inhibitorio para la adopción de política pública dirigida a hacer valer derechos, si de tenencia segura se trata.[3]

La tenencia segura también puede definirse como el derecho a un lugar de manera contínua, libre de interferencias de fuentes externas y con la capacidad de disfrutar los beneficios de la labor y el capital (no solo económico, sino también social y cultural) invertido y la posibilidad del uso y la transferencia de éste.[4]

Los derechos de tenencia segura deben ser reconocidos por terceros y dene servir para garantizar el no desplazamiento de quienes los tienen, independientemente se trate del derecho de propiedad o dominio o de otros derechos reales que también puedan garantizar la tenencia segura.

En resumen, la seguridad de la tenencia es el derecho de los individuos y grupos a una protección efectiva contra un desahucio forzoso y aquí necesariamente habría que contestar la segunda pregunta, ¿segura para quien?

En la pregunta por la seguridad es importante, además, distinguir entre la seguridad de jure y la seguridad de facto. En diferentes investigaciones realizadas en Latinoamérica, Asia y África sobre regularización de la tierra se identificó que allí donde la percepción de seguridad de facto es alta un cambio a la formalización o legalidad de jure no es prioritaria para las personas porque estos perciben seguridad independientemente tengan el reconocimiento de su propiedad o no.

La seguridad de facto alude a temas concretos, por ejemplo, si ha habido o se percibe que habrá en un futuro cercano desahucios o desplazamientos, si las personas creen que el gobierno u otra persona jurídica, como por ejemplo, un negocio o dueño de la tierra lo va a sacar del lugar que habita.

La seguridad de jure, se refiere a en qué instancias contar con evidencia legitimizada por los procesos formales es indispensable para poder mantenerse en la tenencia o evitar ser desplazado. Por ejemplo, en un principio, en la aplicación FEMA denegó alrededor de 78,000 peticiones de ayuda para reponerse de los estragos a raíz del paso del Huracán María por una aplicación de jure cuestionable sobre prueba de titularidad. En la práctica muchas personas tenían alguna evidencia de que habitaban legítimamente y en concepto de dueño su hogar.

Por supuesto, hay otros factores que también inciden en la seguridad de la tenencia como la eficiencia en los mercados de bienes raíces, la promoción de la inversión privada a través del uso del suelo como colateral, las tasas de impuesto sobre la propiedad y el grado de influencia del sector público en el mercado.

En esta investigación le hicimos la pregunta a las personas sobre si se sentían seguras en sus hogares y comunidades o si, por el contrario, sentían que corrían riesgo de ser desplazadas. La mayoría, como se apreciará de las entrevistas, indicó que no se sentía en riesgo de ser desplazadas pero cuando se le preguntó sobre la importancia de un título de propiedad muchas de esas personas indicaban que sí era importante, en específico para seguridad, acceso al crédito y en algunos casos para acceder a servicios esenciales. Estas contestaciones varían dependiendo del tipo de comunidad y, en efecto, aquellas comunidades que estaban en mayor riesgo de facto debido a que se encontraban en terrenos ocupados manifestaron la necesidad de título sobre todo para acceder a servicios esenciales como agua, electricidad y carreteras, incluso porque algunas no contaban con una dirección oficial a la cual le pudiera llegar su correspondencia. Las personas cuyas casas estaban en fincas de familiares o pertenecientes ya a una sucesión no manifestaban preocupación de que pudieran ser desplazados y el elemento de seguridad por tanto, no estaba tan presente.

En todo caso, como señala Ubink: “People´s perceptions of the security of their tenure are not only formed by their legal position, they are equally formed by the practical situation they find themselves in”.

¿Cuál es la diferencia entre tenencia y la titularidad?

“En esencia, cuando hablamos de titularidad nos referimos al derecho real de dominio sobre una cosa. Aunque el dominio es el derecho real más completo, siempre está sujeto a la regulación de usos por parte del Estado, las limitaciones contenidas en ley como el caso de la propiedad horizontal o las que surgen de contratos como las propias al interior de urbanizaciones. Finalmente, el dominio está sujeto al poder de expropiación del Estado.”

Tenencia tampoco es sinónimo de titularidad, aunque la titularidad pueda implicar la tenencia de la cosa. Alguien, por ejemplo, puede tener el título de una propiedad, pero la ha abandonado y aunque el mero abandono de una propiedad no implica que pierde su derecho propietario, quien la abandona no tiene la tenencia o posesión directa sobre la cosa, por el contrario, no la usa, la deja perder y ocasiona a su alrededor problemas diversos. De la misma forma, una persona puede tener la tenencia de una propiedad sin tener la titularidad y no implica necesariamente que está en ella ilegalmente.

Como vimos antes, una persona puede tener la tenencia legítima de la casa que heredó junto a varios hermanos y aunque no se han hecho los trámites para liquidar la herencia, la persona que la vive tiene tanto derecho a usarla como el resto de los hermanos que no la viven en ese momento. La persona en ese ejemplo tiene el uso o tenencia de la casa en calidad de heredero y aunque no tiene la titularidad en su carácter individual, sí tiene la tenencia en su carácter de comunero de la herencia. Que no hayan dividido la herencia no quiere decir que la tenencia de ese heredero no sea legítima.

También puede haber una persona que tiene la tenencia de la casa donde vive y de la cual es dueña, aunque no sea dueña de la finca o parcela donde enclava la casa pues su padre o madre o abuelo, o tía, le dio permiso para construir la casa allí. La persona es dueña de la estructura (casa), pero no del suelo y puede tener lo que se conoce como derecho a accesión (que puede incluir o que le paguen por los materiales y mano de obra de la casa construida o el dueño puede comprarle la casa o, dependiendo del dueño, puede comprar el suelo).[5] La accesión dependerá también de si la casa que se construyó se hizo por la sociedad de bienes gananciales y el suelo es privado de uno de los cónyuges (accesión a la inversa). También existe la figura de la accesión extralimitada.[6]

Cuando hablamos de titularidad, nos referimos a uno de los tipos de tenencia, el que en nuestro ordenamiento implica la mayor cantidad de derechos sobre la cosa: el derecho de uso, disfrute, definir el destino económico del bien, transferirlo, venderlo, hacer negocios con él, hipotecarlo, otorgar otros derechos reales sobre este, como el derecho de superficie sobre el suelo. Al derecho comprendido en la llamada titularidad o el título se le conoce en términos legales como el derecho de dominio. En esencia, cuando hablamos de titularidad nos referimos al derecho real de dominio sobre una cosa. Aunque el dominio es el derecho real más completo, siempre está sujeto a la regulación de usos por parte del Estado, las limitaciones contenidas en ley como el caso de la propiedad horizontal o las que surgen de contratos como las propias al interior de urbanizaciones. Finalmente, el dominio está sujeto al poder de expropiación del Estado.

Dar título a un individuo o a un grupo, se refiere a convertir la tenencia que se tuviere, por ejemplo, alguien que vive en una finca y casa en calidad de usufructuario a la de dominio, ya de la casa, del suelo o de ambos. Como explicaremos más adelante, la casa y el suelo son susceptibles de ser del dominio de personas jurídicas distintas. La adquisición del derecho de dominio puede hacerse por ley (el Estado otorga el dominio por medio de un título de propiedad), por una compraventa a un privado o al gobierno por una cantidad nominal, por vía sucesoral al liquidar una herencia y repartirla, por donación, a través de la liquidación de la sociedad legal de bienes gananciales, o por un tribunal que declara a alguien como dueño originario por vía de la usucapión (lleva en esa propiedad ininterrumpidamente y como dueño 10, 20 o 30 años dependiendo del caso).  El título también implica que estas transacciones deben hacerse mediante escritura pública pues el Código Civil de Puerto Rico establece que la transferencia de bienes inmuebles se hace por documento público y en nuestro ordenamiento eso es equivalente a escritura pública.

Por lo anterior, es importante notar que llevar a cabo procesos de regularización o formalización de la tenencia de la tierra y establecer programas de tenencia segura no se hace exclusivamente mediante la entrega de títulos de dominio puesto que también existen otras vías de establecer tenencia que pueden ser más o menos seguras, dependiendo de los acuerdos y de los derechos y obligaciones involucrados. A esto se refirieron algunos de los profesionales que entrevistamos cuando sugirieron “diversificar el abanico de tenencias”.

“En Puerto Rico, los ejemplos de compraventas que no completaron los procesos formales abundan y una de las razones para esto es el alto costo de los procesos y la precariedad que muchas de estas familias experimentan; ante la necesidad imperiosa de vivienda, éstas no pueden darse el lujo de esperar a culminar los procesos jurídicos formales que muchas veces tardan años y requieren una gran inversión”.

¿Qué es la doctrina de título y modo?

Como nos dice el profesor Michel Godreau, “contrario a la creencia popular, en nuestro derecho la celebración de un contrato de compraventa no transfiere de por sí la propiedad del objeto vendido. Ésta que es la finalidad de toda compraventa, no se logra con la mera celebración del contrato…”.[7]  La clave para que exista el derecho real de dominio es la entrega.[8] A esto se le conoce como la doctrina de título y modo.

El título es el negocio jurídico por virtud del cual se transfiere la propiedad y el modo es la entrega que puede ser real o simbólica. Es decir, cuando hablamos de título nos referimos al contrato o negocio jurídico que antecede la entrega; es el acuerdo de las partes en que a cambio de determinado precio se entrega determinada cosa. Hay título, por ejemplo, cuando se celebra un contrato de compraventa de una finca por parte de la persona que es dueña y, tanto vendedora como compradora tienen derecho a consentir. Hay modo cuando la cosa vendida se entrega. El modo es la entrega de la cosa.

Ahora bien, “cuando se haga la venta mediante escritura pública, el otorgamiento de esta equivaldrá a la entrega de la cosa objeto del contrato, si de la misma escritura no resultare o se dedujere claramente lo contrario”.[9]  La escritura pública equivale a la entrega, así como la entrega de una llave o, por supuesto, la entrega material de la cosa. En el caso de que se haya celebrado un contrato de compraventa, pero nunca se llegó a hacer la entrega y, por consiguiente, el comprador nunca tuvo la posesión, ni de manera material ni de manera simbólica, este requisito de título y modo platea un problema. Si la compradora pagó, pero no le entregaron la cosa, lo que existe en ese caso es un derecho de crédito contra el que vendió, pero todavía no existe el derecho de propiedad sobre la cosa vendida, hasta que ésta no se haya entregado (ya fuera por vía de una escritura o por la entrega material.

Pero respecto al problema de titularidad en Puerto Rico, el caso que más nos interesa es lo contrario al ejemplo anterior porque las personas sí tienen materialmente la finca, así que a pesar de que hubo entrega porque tienen la posesión material de la casa y el terreno, en muchos casos no se ha formalizado título por las vías que dispone la ley, es decir, por escritura pública.

En Puerto Rico, los ejemplos de compraventas que no completaron los procesos formales abundan y una de las razones para esto es el alto costo de los procesos y la precariedad que muchas de estas familias experimentan; ante la necesidad imperiosa de vivienda, éstas no pueden darse el lujo de esperar a culminar los procesos jurídicos formales que muchas veces tardan años y requieren una gran inversión.[10] En esta investigación vimos un sinnúmero de casos de personas que ocupan lotes de terrenos por los que pagaron al dueño de la finca, más aún, a veces la comunidad completa recogió el dinero para pagarle toda la finca al dueño y se dividieron el espacio para construir las casas. Hicieron un contrato de compraventa, hubo pago y hubo entrega, pero el contrato no se formalizó en escritura pública ni los lotes se segregaron.

Muchas de estas personas tienen evidencia del contrato y del pago y tienen evidencia, también de los gastos en que incurrieron para construir sus casas. Lo que necesitan es un proceso de formalización. Esto querría decir que éstos tienen derechos sobre la estructura y el terreno que poseen, pero no se ha formalizado el negocio jurídico, por lo tanto, no necesariamente cabe hablar de personas que no son dueñas o que son ocupantes “informales” o ilegales pues cada uno de estos asuntos presentan circunstancias distintas.

Casa Maricao

En general, respecto a la doctrina de título y modo cabría hablar de personas que no han formalizado su dominio sobre la cosa, por eso el término correcto de las políticas o programas para atender la situación es el de regularización, más que de entrega de títulos de propiedad, que se refiere a ciertos casos en particular. La regularización abarca poner la situación jurídica en orden de manera que la tenencia que ya tiene le ofrezca seguridad, ya sea mediante el derecho de dominio o mediante otra figura jurídica con ese propósito y, ya sea porque las personas no han formalizado sus derechos o porque tienen la posesión de la casa y del suelo, pero sin autorización.

¿Para que se pueda transmitir la propiedad se requiere que ésta se inscriba en el Registro de la Propiedad? La respuesta inmediata es no. Nuestro ordenamiento no requiere la inscripción para que un negocio jurídico como la compraventa de un bien mueble que transfiere la propiedad tenga efecto. Hay otros derechos reales como el de hipoteca que para que sea válido sí tiene que inscribirse en el Registro de la Propiedad, pero el dominio o propiedad no es uno de ellos. En ese sentido, la inscripción de la propiedad en el Registro tiene un efecto declarativo y no constitutivo, como en el caso de la hipoteca o el régimen de propiedad horizontal. Por esa razón, el Registro de la Propiedad ni da ni quita derechos y la realidad fuera del Registro puede ser distinta a la realidad de lo que consta inscrito allí, a menos, repetimos, de que la ley en casos especiales lo exija.

Distinción entre propiedad de la casa y propiedad del suelo

“Estas prácticas tan comunes y surgidas a partir de las necesidades de la población, hace que tengamos muchos casos en que la casa pertenece a una dueña y el suelo a otra. De ahí que sea importante detenernos en lo que formalmente se conoce como la doctrina romana de superficie solo cedit que no es otra cosa que decir que “lo accesorio cede a lo principal” o “lo construido cede al suelo”.”

Otra distinción importante es la de la casa y el suelo. Como sabemos, y podemos constatar con los estudios de caso y el contexto histórico, en Puerto Rico es bien común la práctica de la construcción de casas en suelo ajeno, lo que no necesariamente implica construir sin permiso del dueño. Por el contrario, una de las prácticas más comunes es la de parcelas cuyos padres o abuelos fueron dividiendo para que sus hijos y nietos construyeran sus casas. También tenemos una gran cantidad de estructuras construidas sobre suelo patrimonial del Estado, es decir, solares del gobierno donde barrios completos se asentaron y fueron construyendo- con ayuda o sin ella, sus hogares, primero de materiales mixtos y eventualmente de cemento.  De hecho, luego de la adopción de la Ley de Tierras en 1941, los programas que le sucedieron implicaban que las personas recibían parcelas de 1 a 3 cuerdas mediante contratos de usufructos y una de las condiciones era que estos construyeran sus casas. El programa de Ayuda Mutua y Esfuerzo Propio incluso promovió que las personas de las comunidades, mediante ayuda mutua, construyeran en suelos usufructuados. Por lo tanto, las personas eran dueñas de sus casas e incluso muchas veces las trasladaban de otros terrenos donde vivían previamente. Hoy día las casas construidas en solares usufructuados son susceptibles de distinguir la propiedad de la casa de la del suelo que permanece aún en manos del Departamento de la Vivienda.

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Contrato de usufructo otorgado en 1960 por la CRUV. Colección Central Guánica, Archivo de Arquitectura y Construcción de la UPR (AACUPR), Caja 10.8.

Por otro lado, existe la práctica de casas construidas en segundos pisos a los que padres y madres le cedieron la superficie de su casa para hacer una propia. Como ha reconocido nuestra jurisprudencia y bien exponen nuestros tratadistas, “la idea de ceder un terreno o la superficie de una estructura ya existente a un tercero para que éste construya sobre los mismos una estructura para dedicarla a vivienda, negocio o cualquier otra actividad, cobra en nuestro medio una especial relevancia, por el hecho de todos conocido, de que se cuenta en este país con poca tierra para edificar con cualquier propósito. Por ello, resultan ser tan frecuentes los contratos entre los ciudadanos que se refieren al problema”.[11]

Estas prácticas tan comunes y surgidas a partir de las necesidades de la población, hace que tengamos muchos casos en que la casa pertenece a una dueña y el suelo a otra. De ahí que sea importante detenernos en lo que formalmente se conoce como la doctrina romana de superficie solo cedit que no es otra cosa que decir que “lo accesorio cede a lo principal” o “lo construido cede al suelo”. Este principio general establece que las edificaciones son accesorias al suelo y, por lo tanto, el dueño o dueña del suelo puede hacer suya la casa o estructura allí establecida. El principio, también conocido como el principio de accesión, está establecido en el Artículo 4 del Código Civil de Puerto Rico.

¿Qué implicaciones tiene este principio?

“El derecho de superficie, que se podrá discutir al detalle en el estudio de caso del Caño Martín Peña, es una vía para que la dueña de la casa pueda tener la titularidad de su casa y tener tenencia segura, incluso puede hacer negocios jurídicos con ella e inscribirla de manera independiente a quien tiene la titularidad del suelo porque éste último le ha cedido su superficie.”

Implica que lo edificado en suelo ajeno pertenece al dueño del suelo.[12] No obstante, si se construyó con materiales de otro, el dueño de los materiales tiene derecho a compensación o puede retirarlos sin menoscabo de la cosa.[13] El principio de accesión dispone que el dueño del suelo donde otro ha construido tiene derecho a: (1) hacer suya la casa o estructura, pero previo el pago de compensación  al edificante de buena fe quien además tiene derecho a retención. La compensación se hará a partir del costo de mano de obra y materiales o el costo de reproducción menos depreciación, lo que sea mayor mayor; o (2) obligar a quien construyó al pago del precio del suelo. Cuando, como en muchos casos, el dueño del suelo ha dado permiso a otro para que construya se activa la accesión. También en aquellos casos en que un arrendatario construye con el permiso del dueño.[14]

Ahora bien, hay excepciones al principio de que lo construido cede al suelo. Una de las excepciones más comunes y reconocidas por nuestra jurisprudencia es cuando la casa o estructura que se construye se hace con bienes de la sociedad legal de bienes gananciales en suelo privativo de uno de los cónyuges. En ese caso el principio se revierte y ocurre lo que se conoce como anti-accesión: la casa se convierte en lo principal y el suelo en lo accesorio y si se liquida el matrimonio quien tiene derecho a un crédito es el cónyuge dueño del suelo pues la casa se convierte en lo principal.[15] La segunda excepción, también reconocida en la jurisprudencia la mencionamos antes y es el caso de la accesión extralimitada que no discutiremos en esta ocasión por no ser tan pertinente a casos generales.

La tercera excepción al principio de accesión es bien relevante en la actualidad particularmente porque es un mecanismo para regularizar la propiedad de tantas personas que no son dueñas del suelo donde enclavan sus residencias o que son dueñas de casas de segundas plantas de sus familiares. Para evitar que aplique el principio de que su casa cede al dueño del suelo o de la estructura de abajo se puede llevar a cabo un negocio jurídico que crea un derecho real de superficie. El derecho de superficie, que se podrá discutir al detalle en el estudio de caso del Caño Martín Peña, es una vía para que la dueña de la casa pueda tener la titularidad de su casa y tener tenencia segura, incluso puede hacer negocios jurídicos con ella e inscribirla de manera independiente a quien tiene la titularidad del suelo porque éste último le ha cedido su superficie.

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Casa en el Este central de Puerto Rico en la que padres dueños de parcela auotirzaron a hijo a construir vivienda

El derecho de superficie se adoptó por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en el caso Lozada v. Registrador y fue incorporado al Derecho Registral e Inmobiliario y al Derecho Notarial en Puerto Rico. Aunque “el Derecho romano no reconocía la figura de la propiedad de la edificación como propiedad separada de la del suelo…esto dificultaba reconocer al constructor en suelo ajeno la propiedad de lo construido”, de ahí que el derecho se flexibilizara y reconociera la posibilidad de separar en dos propiedades el suelo de lo construido.[16] El Tribunal Supremo citando a Ventura-Traveset, explica que el mundo moderno con frecuencia comenzó a adoptar contratos para este propósito, por lo que hoy día el otorgamiento de escrituras de derecho de superficie es muy común, sobre todo en grandes negocios:

“Todo ello motiva que surjan en la esfera jurídica, con una frecuencia que hace poco tiempo no se daba, una gama de contratos que se otorgan por el que es propietario de un solar y carece de los medios económicos para edificar o no quiere convertirse en constructor y aquella otra persona que tiene estos últimos o es técnico en la edificación, y en cambio, carece del capital para adquirir un solar, que en la actualidad alcanza un precio bastante importante.”[17]

Como nos señaló la planificadora Lucilla Fuller Marvel cuando la entrevistamos, cuando hablamos de titularidad es importante saber de qué titularidad estamos hablando pues muchas personas sí tienen titularidad o son dueñas de las casas donde residen aunque no lo sean del suelo donde éstas enclavan. Como tal, les asisten ciertos derechos y en el programa de regularización o formalización que se adopte se debe considerar que existen vías en neustro ordenamiento para asegurar tenencia segura mediante otros derechos reales como el derecho de superficie.

¿Cómo “formalizar”* la tenencia extralegal**?

La tenencia se refiere a los términos y condiciones en que la tierra, el suelo, es poseído, usado y transferido. Se trata de un conjunto de relaciones sociales que nivolucran una serie de reglas y normas que gobiernan el uso y la titularidad de la tierra.

Desde el punto de vista del estado de derecho, en general hay tres tipos de situaciones que se incluyen dentro del concepto de “extralegalidad” (o informalidad):

  1. Los derechos que se adquieren por la vía informal (ya sea mediante transacciones informales no reconocidas por el ordenamiento o mediante patrones culturales o costumbres)
  2. Las ocupaciones sin permiso en tierras tanto públicas como privadas o en zonas de dominio público (zona marítimo terrestre).
  3. Quienes adquirieron del dueño pero residen en áreas no autorizadas para habitarlas u ocuparlas (compraventas sin segregación o áreas zonificadas contrarias al uso que se le está dando, por ejemplo, áreas agrícolas para fines residenciales)

El proceso de formalización o legalización supone integrar estos casos a la formalidad del derecho. El cómo hacer este proceso es algo que se tiene que pensar, discutir y diseñar pues la pregunta por el cómo tiene que ver con factores sociales, económicos, los abordajes y las concepciones sobre el rol que tiene el gobierno en una sociedad, la sociedad civil, las percepciones sobre la legitimidad de las comunidades, entre otros. Por supuesto, también tiene que ver con el tipo de subvenciones y quien(es) las otorgan a los programas (gobierno municipal, estatal o federal; privados), el andamiaje legal, los costos, los poderes administrativos y, por supuesto, los deseos y necesidades de las comunidades. También dependerá si el contexto es rural, urbano o semi-urbano.

*En la sección “Sobre la informalidad” se discuten las objeciones que tienen algunas al término formalización.

La estrategia de la titularidad

Tradicionalmente los esfuerzos para atender estas dificultades mediante la legalización o formalización de la tenencia se concentran en el otorgamiento de lo que antes llamamos títulos de propiedad, dirigidos a su eventual registro. Esta estrategia está predicada usualmente en dos premisas: primero, que el título provee acceso al crédito y aumenta la capacidad para invertir en sus terrenos y estructuras; segundo que el título provee la seguridad de que no será removido o desplazado. No hay duda de que en muchos casos contar con un título de propiedad mejora significativamente las oportunidades para acceder al crédito y aumenta la seguridad de las personas de que no serán desplazadas de su hogar.

No obstante, según hemos estudiado, cualquier intento por establecer diseños institucionales debe reconocer (1) que mediante el título de dominio no es la única forma de promover el crédito y proveer seguridad, pues hay otras formas de tenencia y titularidad que en ocasiones han probado ser tan o más efectivas; y (2) que esta estrategia de regularizar a través del título ha sido cuestionada en muchas jurisdicciones y casos debido a que ha provocado exactamente lo contrario. La titularidad de un suelo o su estructura no es equivalente al valor de la propiedad, mucho menos si la entrega de títulos como estrategia no va de la mano de medidas para apoyar la capacidad de ingreso de las familias y como consecuencia mejorar el crédito de los individuos. En otras palabras, sin valor en el mercado ni crédito, no necesariamente se puede acceder que la tienen como para garantizar préstamos ya sea personales o hipotecarios. De hecho, está documentado que formalizar la propiedad no necesariamente implica tener acceso a crédito o si lo tienen suelen terminar en riesgo de no poder pagar y perder la propiedad mediante ejecuciones.[18]

Asimismo, es de todos conocidos que la entrega de títulos es una forma protagónica de clientelismo y promueve que se discrimine contra aquellos que no necesariamente comulgan con el partido de turno que otorga los títulos ni necesariamente respnde a un plan gubernamental de mejoramiento para la comunidad o sector. Incluso documentamos otorgamiento de títulos que por hacerse a la ligera resultaron nulos o como mínimo hay problemas para inscribirlos.

Entrega título Ponce 1969
Colección El Mundo, Biblioteca José M. Lázaro. Título
[Luis Rivera Brenes entregando título de propiedad de parcela a Carlos Juan Torres Plata]
Ponce, 1969

Por eso, hay varios estudios que se acercan con cautela o críticamente hacia esta estrategia y en algunos casos se ha demostrado que tener “el título en la mano” sin más no ha garantizado un mejoramiento en la calidad de vida ni la seguridad que en un principio se percibía.[19] Janine Ubink, por ejemplo, plantea que la estrategia de la titularidad sin más es solo un paradigma de varios y que aunque ha sido apoyado ampliamente por académicos del derecho y de otras disciplinas como la economía y ha tenido éxito en algunos lugares, en otros países la relación entre los regímenes de titularidad y la seguridad y el crédito no ha sido significativa.[20] Más aún, señala, “los programas de (regularización) han probado ser lentos, costosos (y) difíciles, (tanto) para ponerlos al día como para que las personas pobres puedan accederlos”.[21]

En algunos casos se ha demostrado con evidencia empírica que la titularidad y el registro de la propiedad pueden crear, lejos de reducir, inseguridad y conflictos y en el proceso traer a la luz y activar disputas y conflictos “latentes” en la adjudicación de los derechos propietarios. Viene al caso la entrevista grupal con las y los profesionales que trabajan en el Caño Martín Peña que nos compartieron cómo algunas familias preferían no llevar a cabo los procesos de regularización por miedo a “revolcar el gallinero”. Las trabajadoras sociales pusieron como ejemplo casos de herencias donde quien vive la propiedad se expondría a la exigencia de muchos hermanos a que la propiedad se venda o ella tener que pagar cuando no tiene el dinero; o casos en que el esposo desapareció y la mujer que ocupa la propiedad tiene miedo o no puede o quiere conseguirlo porque implicaría liquidar la sociedad legal de bienes gananciales y activar una disputa en la que pueda terminar fuera de su hogar. También, una de las abogadas notarias nos narró su experiencia con una comunidad a la que fue a ofrecer servicios y le pidieron que se fuera porque la mayoría no quería formalizar por miedo a que eso implicara perder beneficios sociales.

Estos estudios, sin embargo, no descartan la necesidad de proyectos o programas para asegurar la tenencia y reconocen que es necesario y deseable algún tipo de regulación y política pública para prevenir que a las personas que no cuentan con derechos formales reconocidos les usurpen sus derechos o los desplacen. La propuesta es la ampliación y adopción de estrategias diversas desde el pluralismo y no mediante un abordaje único como el de la entrega, formalización y registro de los títulos.[22] A partir del reconocido economista peruano Hernando de Soto el paradigma de la titularidad ha sido aceptado ampliamente. Este propone dos alternativas legales: el análisis de los contratos sociales “informales” y su integración al sistema legal formal. Pero no está claro cómo se debe llevar a cabo esa inclusión pues depende del contexto y no pocos han cuestionado esa estrategia como la única posible.

Una investigación en la que las autoras llevaron a cabo entrevistas y grupos focales en Texas a comunidades a las que le habían dado títulos de propiedad en contraste con otras a las que no, arrojó resultados interesantes que podrían darnos luz sobre las razones y el diseño para configurar una política pública dirigida a la tenencia segura.

Ward, De Souza, Giusti y Larson se adentraron y estudiaron dos grupos comunitarios del sur de Texas, cerca de la frontera con México. Una de estas comunidades fue objeto de un esfuerzo conjunto entre el estado de Texas y un grupo no gubernamental, mediante el cual se gestionó la otorgación de títulos a dueños de comunidades “informales”, cerca del Rio Grande City. El otro grupo comunitario es de la misma clase social y espacio geográfico, pero no participo de dicha iniciativa y por ende no tienen títulos sobre sus propiedades.[23] En su investigación, los autores fueron percatándose de las contradicciones de los lugares comunes respecto a la estrategia del título de propiedad. Por ejemplo, la idea de que las propiedades se integrarían al mercado una vez se les otorgara títulos, según ellos, al menos allí no resultó del todo acertada, ya que desde sus inicios las comunidades estudiadas se desarrollaron y siguen desarrollándose en un mercado, que, aunque informal, existe y persiste independiente a la otorgación de títulos. Otro factor relevante en cuanto a este argumento es que las propiedades que gozaban de títulos no subieron de valor: “in a parallel study, we found no evidence to show that full title significantly increases the price of land upon resale (citas omitidas).[24]

En cuanto al argumento sobre uso de título como colateral para obtener préstamos, las autoras notaron que muchos de los propietarios con títulos, a pesar de reconocer el beneficio económico inmediato al poder sacar un préstamo, reconocían el riesgo ulterior que representaba para sus hogares y familias y sujetar su vivienda al cumplimiento de la deuda. Tampoco los bancos no resultaron dispuestos a otorgar préstamos garantizados por la propiedad de estas comunidades debido al mínimo valor económico de las mismas.[25]

Pero lo anterior, concluyen los investigadores no quiere decir que los propietarios de las dos comunidades no reconocían la utilidad y los beneficios de tener un título. Al contrario, las autoras notaron como la gran mayoría de los propietarios reconocían que el tener título de propiedad era de utilidad y de beneficio. Una de las razones que sí expresaron es que el tener título les daba cierto orgullo y sentido de legitimidad social.[26] Esto último, como veremos, se hizo bien patente en las entrevistas que llevamos a cabo en Puerto Rico.

A modo de conclusión los autores de este estudio comparativo en Texas nos dicen, “[t]itle-in-the-hand is welcome insofar as it provides important family and homesteading security and raises self-esteem, but it is largely irrelevant as a trigger for improved socioeconomic mobility, enhanced access to credit, and wealth creation among the poor”.[27]

Lo cierto es que recibir títulos de propiedad significa para muchas personas un logro personal y les ofrece seguridad y el reconocimiento de su vínculo con el lugar por el que tanto han luchado y en el que han puesto su labor, trabajo y han desarrollado sus lazos afectivos. La literatura investigativa, sin embargo, es diversa y apunta a muchos factores que van a incidir en cuán efectiva es la estrategia única para garantizar seguridad y mejorar la calidad de vida. También se recogen otras estrategias que dependen del contexto social, cultural, histórico y económico donde se apliquen.[28] Asimismo, sabemos que cuando hablamos del derecho a la tierra o al suelo, y de la titularidad como salvaguarda, siempre hay puntos en conflicto que van a mediar: el negocio de bienes raíces y el comportamiento del mercado, lo que implica garantizar la seguridad para comunidades pobres o en desventaja socio-económica, los intereses del gobierno de mantener el control, la perspectiva sobre los procesos democráticos y comunitarios, entre otros.

La titularidad en Puerto Rico

La falta de oportunidades económicas y la segregación socioeconómica “inevitablemente crea serios obstáculos para la movilidad social y aumenta las posibilidades de desplazamiento en las comunidades pobres e informales.”

-Raúl Santiago Bartolomei, Centro para la Nueva Economía

A raíz del impacto del Huracán María y de las respuestas institucionales, el tema de la titularidad generó atención en la esfera pública, particularmente porque FEMA denegó ayudas a familias que no podían demostrar que contaban con un título de propiedad.[29] Periódicos locales e internacionales publicaron reportajes con titulares sobre la informalidad en Puerto Rico y se mencionó -sin las distinciones relevantes- que Puerto Rico contaba con decenas de miles de “squatters” que “viven ilegalmente en propiedades abandonadas o en terrenos del gobierno”.[30] En un reportaje en Politico se cita tanto al Gobernador de Puerto Rico, Ricardo Rosselló como al Secretario del Departamento de la Vivienda con una propuesta de darle títulos de propiedad a 48,000 ocupantes “ilegales” mediante un proyecto que costaría $30 millones de dólares.[31] Por su parte, el informe Reimagina Puerto Rico, emitido por la Comisión Asesora para un Puerto Rico Resilente subrayó los principales problemas que imposibilitan una vivienda segura y asequible [32]. Entre ellos mencionan la tenencia y titularidad como los principales problemas de vivienda en la isla.

Inmediatamente el tema de la falta de titularidad y la necesidad de un programa para remediarlo como parte de la recuperación de Puerto Rico se convirtieron en un tema común, pero sin una agenda común sobre cómo atenderlo. Como plantea Raúl Santiago Bartolomei del Centro para la Nueva Economía (CNE) “existe una fragmentación profunda entre diversas visiones e intereses para atender todo lo relacionado al tema de vivienda y la tenencia de la tierra”.[33]

El Plan de Acción de preparado por el Departamento de la Vivienda y Aprobado por la agencia federal Housing and Urban Development (HUD) señaló la preocupación por el tema de la titularidad a partir de dos fundamentos: la denegatoria de ayuda por parte de FEMA a un alto número de personas por éstas no contar con prueba de titularidad “debido a registros de propiedad que no están claros” y a que “debido al alcance que tiene la construcción informal e indocumentada en tierras sin registro, es primordial hacer reformas al registro de parcelas para la restructuración del mercado inmobiliario”.[34]  Señalaron que “la construcción informal en terrenos no registrados es un asunto de todos los municipios”.[35] Se valida, además, la información en el sentido de que hasta la mitad de la vivienda en Puerto Rico se construyó o amplio sin los debidos permisos y algunas están en áreas inundables. Se propone la creación de mapas para identificar las estructuras informales y para “áreas con alta incidencia de problemas con los títulos de propiedad” y se describe un “programa de legitimación de títulos” que expresamente excluye a “propiedades de solicitantes que estén ubicadas en terreno inundable, en el paso de crecidas de cuerpos de agua ni en áreas con riesgo de derrumbes, a menos que autorización de título sea necesario para reubicación”.[36]

La posible implantación de estas políticas ha generado preocupación y fue seguido de actividades de orientación a las comunidades, comentarios y cartas del público y de organizaciones profesionales y comunitarias.[37] Santiago Bartolomei del CNE, por ejemplo, vincula el tema de la tenencia y la titularidad a la falta de oportunidades económicas y a una segregación socioeconómica que “inevitablemente crea serios obstáculos para la movilidad social y aumenta las posibilidades de desplazamiento en las comunidades pobres e informales.[38] Para atender el problema sugiere la necesidad de “un marco abarcador de planificación y política pública debe partir, como mínimo, de los siguientes principios: (1) proveer vivienda digna, segura y asequible para todos, (2) desarrollar comunidades inclusivas, saludables y con oportunidades plenas de movilidad social, y (3) fomentar la participación de comunidades en todos los procesos de toma de decisiones. Obviar estas prioridades en la etapa de reconstrucción posdesastre sería un error craso.”[39] Con este objetivo en mente, el CNE creó la iniciativa Blueprint que se propone llevar a cabo actividades para crear una plataforma común dirigida a generar política pública base para los programas de vivienda y tenencia en el futuro.[40]

En su primera actividad varios expertos de Puerto Rico y de fuera, conversaron sobre los elementos que tendría que tener un programa de esta naturaleza. Entre otras cosas se hizo hincapié en la importancia de reconocer los aciertos y desaciertos de programas del pasado, estar atentas al tema del valor del suelo y las dinámicas de desplazamiento, la importancia de la participación, la ampliación del abanico de tenencias como sugiere la experiencia de la licenciada María Hernández Torrales y la necesidad de discutir la razón para la regularización, si como un fin en sí mismo o como un medio, en cuyo caso, el fin requiere discusión, como claramente ha explicado la planificadora Lyvia Rodríguez, directora del Proyecto ENLACE del Caño Martín Peña, un proyecto que a todas luces resulta de vital importancia tomar en cuenta por la diversidad de experiencias en este tema en más de una década de trabajo.[41]

Lo cierto es que, como planteaba en esa actividad el arquitecto Edwin Quiles, “no podemos construir políticas nuevas sin una documentación de la historia. La historia nos tiene que enseñar”.[42] Se refiere a programas para la vivienda y la tenencia segura implantados en los 40 y 50, urbanizaciones como Barrio Obrero, modelos cooperativos como el de El Falansterio, el programa de Ayuda Mutua y Esfuerzo Propio, que según Quiles se llegaron a perfeccionar en otros países de Latinoamérica como en Colombia, pero aquí se abandonaron y no se perfeccionaron. Mencionó también iniciativas como la de la comunidad Alto del Cabro en Santurce. La misma recomendación nos la ofreció la planificadora Lucilla Fuller Marvel, quien además recoge parte de estas y otras iniciativas en su libro Listen to What They Say.[43]

Hemos seguido esa recomendación y en la parte de “Línea del Tiempo” hemos descrito algunas de estas iniciativas. También, una mirada integral nos permite constatar que por décadas se han hecho entrega de títulos de propiedad a iniciativa o del gobierno central o de las alcaldías y los criterios para la selección de quien tendría o no título no han estado claros; antes bien la entrega de títulos en muchos casos ha provocado disparidad entre las personas de una misma comunidad o discrepancias en las cabidas y realidades registrales y extraregistrales. También se han entregado títulos en áreas sin que la entrega esté acompañada del mejoramiento de infraestructura necesaria para mejorar la calidad de vida de las personas.

Empezar desde cero, dejando a un lado el reconocimiento del pasado y las políticas del presente, juzgando moralmente la ubicación de las comunidades o la construcción informal como si fuera un asunto de elección o de mero incumplimiento vicioso con los parámetros de legalidad sería un grave error. Esto, en primer lugar, porque es evidente que la gran mayoría de las personas que viven en la llamada informalidad o que no han logrado formalizar su tenencia no están en esa situación por elección. De las narraciones de las personas entrevistadas, además de por estudios y la literatura sobre este tema, queda claro: legislación desfasada, altos costos de los procesos, procesos largos e ineficientes, falta de empleados en las agencias, falta de acceso a los tribunales y a representación legal, serios problemas en el acceso a la vivienda ascequible, entre otros.

Como ha señalado la organización de abogadas y abogados comunitarios Ayuda Legal Inc. “el carecer de título formal no hace, automáticamente, a estas viviendas en unas inseguras, de riesgo o que carezcan de los servicios básicos. Para las personas que residen en estas comunidades informales, la falta de acceso a la mayoría de las asistencias, tales como FEMA, así como la alegada ilegalidad de la ocupación de terreno, responde a factores sociales, históricos y económicos”.[44]

Una mirada integral a esos factores sociales, históricos y económicos nos permite reconocer que muchas de estas comunidades a las que se hace referencia cuando se habla de comunidades “informales” o sin título, como hemos documentado, están ahí pese a sus esfuerzos monumentales por mejorar su calidad de vida y formalizar su tenencia. Su ubicación y carencia de formalización se debe en gran parte a políticas fomentadas o al propio abandono de los gobiernos a través de décadas y a raíz de otros problemas estructurales que también hemos documentado.

La titularidad o la formalización de títulos, por otro lado, es equivalente a una formalización jurídica que como vimos, es insuficiente para atender el problema de la falta de tenencia segura. Por otra parte, la formalización vinculada con políticas de planificación que tampoco tomen en cuenta otros aspectos como la historia socioeconómica del país, que no haga partícipe a los sectores que más se han afectado y se afectarán, y que no reconozca que las políticas de desplazamiento que no reconocen las necesidades sociales de las personas ya vulnerables lo que ocasionan a la larga es un ciclo mayor de informalidad, producirá otros grandes problemas. En resumen, cualquier implantación de un programa de desconozca o ignore estas complejidades corre el riesgo de fracasar o de empeorar la situación de miles de familias y provocar mayor desigualdad, así lo han evidenciado otros programas implantados en Estados Unidos o en Latinoamérica.[45]

Por otro lado, como constatamos, la situación de la titularidad en Puerto Rico no es uniforme a través de la isla y la caracterización de las personas sin título como “ilegales” no es cónsona con la realidad. Asimismo, hay una gran variedad de situaciones a lo largo del país e incluso al interior de cada comunidad. Hay diversas tipologías de casos que han sido consecuencia de las políticas pasadas, algunas incluso relacionadas con el otorgamiento de títulos de manera irresponsable, aislada, incompleta y clientelista. Hemos documentado a través de los testimonios políticas de discriminación, clientelismo, e incluso negligencia en la entrega de títulos que luego resultaron incompatibles con la descripción del terreno o cuyos procesos no se completaron.

Hacer una política pública solamente a partir del criterio de si tiene o no permisos de construcción, de si está o no en un área clasificada como inundable[46], sobre todo reconociendo la gran cantidad de construcciones, viviendas y otros edificios y comercios en áreas inundables en el país, podría tener el efecto de producir más problemas, incluso ese tipo de formalización podría fomentar más informalidad pues pues como hemos documentado, la informalidad no nace sola, siempre está atada a políticas públicas y relaciones sociales que colocan a ciertos sectores en situaciones de mayor vulnerabilidad  y precariedad en comparación con otros [47]

Como señalan Algoed y Hernández Torrales:

“Vulnerability is a thoroughly political ecological concept, as it is not an inherent property of social groups or individuals (Hilhorst and Bankoff, 2003: 5), but, according to Oliver Smith (2003: 10), deeply embedded in complex social relations and processes. Vulnerability, for him, “is the conceptual nexus that links the relationship that people have with their environment to social forces and institutions and the cultural values that sustain or contest them.” Rather than speaking about vulnerability as a fixed condition, we speak here about the vulnerabilization of informal settlements, because it better denotes how these communities are made and kept vulnerable.” p. 39

Profesionales y expertas entrevistadas han llamado la atención a que precisamente la situación de pobreza, desigualdad y la exclusión a lo largo del tiempo es lo que ha llevado a muchas comunidades a colocarse en lugares ecológicamente vulnerables, que si bien lo son, igualmente son lugares bien ubicados y altamente cotizados por el mercado de bienes raíces. Las comunidades tienen una larga experiencia de desplazamiento y han visto de cerca cómo los lugares de los que los desplazaron por ser estos inundables o vulnerables, luego se convirtieron en lugares donde se desarrollaron viviendas de alto costo, remplazando poblaciones o lugares para el entretenimiento masivo.

Las entrevistas en este sentido dejan claro que las personas tienen estas experiencias bien presentes y recuerdan de primera mano esos procesos. También saben que se exponen a un trato desigual. Como señalan Line Algoed y María Hernández Torrales en un artículo recientemente publicado, “it is well known that individual land titles will expose informal settlements in privileged locations to a hostile real estate market that might lead to displacement”. [48]

Notas:

 [1]Para un análisis de la posesión como derecho real, su protección y la jurisprudencia más reciente vea los artículos siguientes: Michel Godreau Robles, «La posesión y su protección sumaria», Revista Jurídica Universidad de Puerto Rico 58, n.o 2 (s. f.): 299; Erika Fontanez-Torres y Rohemir Ramírez Ballagas, «Derechos Reales», Revista Jurídica Universidad de Puerto Rico 80, n.o 3 (2011): 779-96.

[2] Artículo 375 del Código Civil que dispone: “Todo poseedor tiene derecho ser respetado en su posesión; si fuere inquietado en ella, deberá ser amparado o restituido en dicha posesión por los medios que las leyes de procedimientos establecen. Véase Godreau Robles, «La posesión y su protección sumaria», 303.

[3] Janine M. Ubink, André J. Hoekema, y Willem J. Assies, Legalising Land Rights. Local practices, State responses and Tenure security in Africa, Asia and Latin America, Law, Governance and Development (Amsterdam: Leiden University Press, 2009), 13.

[4] Ubink, Hoekema, y Assies, 13.

[5] Artículo 297 del Código Civil de Puerto Rico. Berrocal v. Tribunal Superior, 76 DPR 38 (1954); Castrodad v. Shell, 140 DPR 736 (1996).

[6] Laboy Roque v. Pérez, 181 DPR 718 (2011).

[7] Michel Godreau Robles, «Introducción a los Conceptos Básicos del Derecho Civil Patrimonial Puertorriqueño I» (1988), 17, Biblioteca de Derecho Universidad de Puerto Rico.

[8] José Puig Brutau, Fundamentos del Derecho Civil III, 4ta ed., vol. I, Tomo III (Barcelona: Bosch, 1994), 304.

[9] Art 1351, del Código Civil de Puerto Rico. 31 LPRA 3811.

[10] «No Deeds, No Aid to Rebuild Homes: Puerto Rico’s Reconstruction Challenge», NBC News, accedido 12 de febrero de 2019, https://www.nbcnews.com/storyline/puerto-rico-crisis/no-deeds-no-aid-rebuild-homes-puerto-rico-s-reconstruction-n868396. En este reportaje se reseña la situación de una persona del barrio Pulmarejo de Canóvanas que hace veinte años compró el terreno donde ubica su casa por $1,500 pero el proceso no siguió la formalidad requerida para el reconocimiento legal.

[11] José R. Vélez Torres, «El Derecho de Superficie en Puerto Rico», Revista Jurídica Universidad Interamericana de Puerto Rico 22 (1987): 77.

[12] Artículo 294 del Código Civil de Puerto Rico.

[13] Artículo 296 del Código Civil de Puerto Rico.

[14] Berrocal v. Tribunal, 76 DPR 38 (1954), Marchand v. Montes, 78 DPR 131 (1955).

[15] Calvo Mangas v. Aragonés, 115 DPR 219 (1984); Rivera Rodríguez v. Rivera Reyes, 168 D.P.R. 193 (2006).

[16] Lozada v. Registrador, 99 DPR 435 (1970), 445.

[17] Lozada v. Registrador, 443.

[18] Ubink, Hoekema, y Assies, 8.

[19] Peter M. Ward et al., «El Título en la Mano: The Impact of Titling Programs on Low-Income Housing in Texas Colonias», Law and Social Inquiry 36, n.o 1 (2011): 1-82.

[20] Ubink, Hoekema, y Assies, Legalising Land Rights. Local practices, State responses and Tenure security in Africa, Asia and Latin America, 7-8.

[21] Ubink, Hoekema, y Assies, 8.

[22] Ubink, Hoekema, y Assies, 9.

[23] Ward et al., «El Título en la Mano: The Impact of Titling Programs on Low-Income Housing in Texas Colonias».

[24] Ward et al., 21.

[25] Ward et al., 28-30.

[26] Ward et al., 13.

[27] Ward et al., 38.

[28] Aline Costa y Agustín Hernández, «Análisis de la situación actual de la regularización urbana en América Latina: La cuestión de la tenencia segura de los asentamientos informales en tres realidades distintas: Brasil, Colombia y Perú», Revista Invi 25 (mayo de 2010): 121-52; Brenna Bhandar, Colonial Lives of Property: Law, Land, and Racial Regimes of Ownership (Durham: Duke University Press Books, 2018); Ubink, Hoekema, y Assies, Legalising Land Rights. Local practices, State responses and Tenure security in Africa, Asia and Latin America; Martim Oscar Smolka, Laura Mullahy, y Lincoln Institute of Land Policy, eds., Perspectivas urbanas: temas críticos en políticas de suelo en América Latina (Cambridge [Mass.]: Lincoln Institute of Land Policy, 2007); Susan Bright y Sarah Blandy, eds., Researching Property Law, 1st ed. 2015 edition (Palgrave Macmillan, 2015); Ward et al., «El Título en la Mano: The Impact of Titling Programs on Low-Income Housing in Texas Colonias»; Ann Varley, «Property titles and the urban poor: from informality to displacement?», Planning Theory and Practice 18, n.o 3 (2017): 385-404; Jean-Louis van Gelder, «Paradoxes of Urban Housing Informality in the Developing World», Law and Society Review 47, n.o 3 (2013): 493-522.

[29] «FEMA ha denegado 14,000 peticiones de ayuda a familias», El Nuevo Dia, 18 de abril de 2018, https://www.elnuevodia.com/noticias/politica/nota/femahadenegado14000peticionesdeayudaafamilias-2415465/; Rebecca Banuchi, «Llueven las denegatorias de asistencia por parte de FEMA en Puerto Rico», Centro de Periodismo Investigativo, accedido 24 de febrero de 2018, http://periodismoinvestigativo.com/2018/02/llueven-las-denegatorias-de-asistencia-por-parte-de-fema-en-puerto-rico/; Pérez Ortíz, «Resolución de la Cámara 760», Pub. L. No. 760 (2018).

[30] «‘We have a big problem’: Puerto Rico seeks aid for tens of thousands of squatters – POLITICO», accedido 13 de febrero de 2018, https://www.politico.com/story/2017/12/31/puerto-rico-squatters-hurricane-261495.

[31] «‘We have a big problem’: Puerto Rico seeks aid for tens of thousands of squatters – POLITICO».

[32] Resilient Advisory Commission, «ReImagina Puerto Rico. Informe Sectorial de Vivienda», 2018.

[33] Raúl Santiago-Bartolomei, «Apuntes para un marco de planificación y política pública para la vivienda en Puerto Rico» (Centro para la Nueva Economía, 12 de octubre de 2018), 1.

[34] «Plan de Acción Departamento de la Vivienda Enmendado 2019 CDBG-DR», 72, accedido 15 de abril de 2019, http://www.cdbg-dr.pr.gov/wp-content/uploads/2019/03/111618_DV-Plan-de-Accion_Enmienda-Sustancial_030819_Aprobado.pdf.

[35] «Plan de Acción Departamento de la Vivienda Enmendado 2019 CDBG-DR», 72.

[36] «Plan de Acción Departamento de la Vivienda Enmendado 2019 CDBG-DR», 163.

[37] «¡Conozca sus derechos! – CDBG-DR – Vivienda | ¡Conozca sus derechos! – CDBG-DR – Vivienda | ayudalegalpr.org», accedido 15 de abril de 2019, https://ayudalegalpr.org/issues/vivienda/cdbg-dr?page=1&lang=ES; «Ponencia CDBG – DR Fundacion Fondo de Acceso a la Justicia – email.pdf», accedido 15 de abril de 2019, http://www.cdbg-dr.pr.gov/wp-content/uploads/ponencias/otros/Ponencia%20CDBG%20-%20DR%20Fundacion%20Fondo%20de%20Acceso%20a%20la%20Justicia%20-%20email.pdf.

[38] Santiago-Bartolomei, «Apuntes para un marco de planificación y política pública para la vivienda en Puerto Rico», 2.

[39] Santiago-Bartolomei, 1.

[40] «CNE – Centro Para Una Nueva Economía – Center for a New Economy», accedido 19 de marzo de 2019, http://grupocne.org/events/blueprint/.

[41] «CNE – Centro Para Una Nueva Economía – Center for a New Economy».

[42] «CNE – Centro Para Una Nueva Economía – Center for a New Economy».

[43] Lucilla Fuller Marvel, Listen to What They Say, ed. La Editorial y Universidad de Puerto Rico, First Edition (San Juan, P.R: La Editorial, Universidad de Puerto Rico, 2008).

[44] «Ayuda Legal Inc., Nuestras principales 10 exigencias para el uso de fondos CDBG-DR(BPA 10 de mayo de 2018) | Nuestras principales 10 exigencias para el uso de fondos CDBG-DR(BPA 10 de mayo de 2018) | ayudalegalpr.org», accedido 15 de abril de 2019, https://ayudalegalpr.org/resource/nuestras-principales-10-exigencias-para-el-uso-de-fondos-cdbg-dr?ref=yuZ79.

[45] Peter M. Ward et al., «El Título en la Mano: The Impact of Titling Programs on Low-Income Housing in Texas Colonias», Law and Social Inquiry 36, n.o 1 (2011): 1-82; Jean-Louis van Gelder, «Paradoxes of Urban Housing Informality in the Developing World», Law and Society Review 47, n.o 3 (2013): 493-522; Peter M. Ward, «Land Regularization in Latin America: lessons in the social construction of public policy» (Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market Reform in Eastern Europe, Southern Africa and Latin America, Cambridge ; Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy, 2003).

[46] Santiago-Bartolomei, «Apuntes para un marco de planificación y política pública para la vivienda en Puerto Rico», n. 10; «Junta de Planificación y FEMA Estiman Que Existen 200,000 Residencias En Zonas Inundables», CB en Español, 24 de enero de 2018, https://cb.pr/junta-de-planificacion-y-fema-estiman-que-existen-200000-residencias-en-zonas-inundables/.

[47] Ward, «Land Regularization in Latin America: lessons in the social construction of public policy»; van Gelder, «Paradoxes of Urban Housing Informality in the Developing World»; Janine M. Ubink, André J. Hoekema, y Willem J. Assies, Legalising Land Rights. Local practices, State responses and Tenure security in Africa, Asia and Latin America, Law, Governance and Development (Amsterdam: Leiden University Press, 2009).

[48]  Algoed, Line, y María Hernández Torrales. «The Land Is Ours » Radical Housing Journal». Radical Housing Journal 1, n.o 1 (abril de 2019): 29-47. https://radicalhousingjournal.org/2019/the-land-is-ours/.

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