Uno de los objetivos específicos de esta investigación fue hacer una especie de radiografía de los tipos de tenencia existentes que no cuentan con títulos de propiedad. Esto porque el tratamiento de cada uno de estos casos o tipologías a pesar de tener elementos comunes entre sí, difieren respecto a las posibles necesidades, problemas en la práctica para su formalización y formas de atenderlos. La adopción de un programa de formalización dirigido a lograr un panorama más amplio de tenencia segura requeriría identificar las estrategias para cada una de éstas. En lo que sigue describiremos los tipos de tenencia y los ilustraremos con algunos de los estudios de caso que examinamos.

1. Mera tenencia-agrego- Nos referimos a casos en los que las personas tienen la tenencia de la casa y suelo pero no están ahí en concepto de dueño. Recordemos que como explicamos en la parte de “Sobre la Titularidad”, una persona puede habitar un lugar aunque no haya sido autorizado pero está en concepto de dueño, es decir, como si lo fuera, aunque no lo sea. En el caso de las personas que tienen mera tenencia éstas no actúan como dueños, reconocen que están con permiso del dueño o dueña o representándolos, y su tenencia es la más frágil porque están a merced de que le pidan que se vaya o lo desahucien. Sorprendentemente para muchos, hay una gran cantidad de personas que todavía viven bajo el llamado “agrego”, es decir, personas que viven en fincas en las que trabajaron toda su vida ellos o sus ascendientes y que el dueño, hacendado, patrono, les permitió establecerse pero en concepto de agregado.

Como sabemos -y la exposición de motivos de la Ley de Tierras de 1941 explica al detalle- la llamada reforma agraria presentaba como objetivo principal la eliminación del agrego y que cada trabajador agrícola tuviera su propio pedazo de tierra y hogar, algo que como sabemos no se logró abarcadoramente. El artículo 78 de la ley  (28 L.P.R.A. § 555) definió el concepto de “agregado” de la siguiente forma:

todo jefe de familia y aquellas personas solas que cualifiquen que residan en la zona rural, cuyo hogar se encuentre en casa y terreno ajenos o en casa propia levantada en terreno ajeno, cuyo único medio de vida sea el trabajo a jornal devengado en faenas agrícolas, que sea una familia de escasos recursos económicos y que no posea terreno en calidad de dueño

La tenencia derivada del agrego todavía existe y afecta significativamente a adultos mayores de más de 80 años en la montaña. Al menos los que visitamos eran en su mayoría hombres que viven solos mayores de 80 años.

Algunos, como el caso de Ángel que reseñamos en la parte de “Estudios de caso” luego de vivir toda su vida en la misma finca, la propiedad fue vendida y el dueño más reciente le cobra una mensualidad por habitar la pequeña casa que habita. Como en los tiempos del agrego, la venta de estas fincas pone en riesgo la permanencia de las personas que allí viven pues éstos no pueden presentar como defensa la figura de la prescripción adquisitiva o usucapión a menos que prueben que han estado allí y habitado su casa “en concepto de dueño”. El paso del huracán también los afectó porque en algunos casos sus casas quedaron muy afectadas y tuvieron que abandonarlas. En el caso de uno de nuestros entrevistados la situación se hizo tan difícil puesto que casi no puede caminar, que tuvo que mudarse a un plantel escolar en el que viven también otras familias que quedaron sin hogar.

Las situaciones de mera tenencia nos demuestran que el problema de la vivienda es amplísimo y no se circunscribe a la necesidad de formalización de títulos de propiedad. Como explicamos en la parte de “Sobre la Titularidad”, hay diferentes programas de regularización y el integral supone partir desde una política pública dirigida a tender las necesidades de vivienda. Como ha señalado Raúl Santiago Bartolomei del Centro para la Nueva Economía (CEN): “un marco abarcador de planificación y política pública debe partir, como mínimo, de los siguientes principios: (1) proveer vivienda digna, segura y asequible para todos, (2) desarrollar comunidades inclusivas, saludables y con oportunidades plenas de movilidad social, y (3) fomentar la participación de comunidades en todos los procesos de toma de decisiones. Obviar estas prioridades en la etapa de reconstrucción posdesastre sería un error craso.”[1]

2. Parcelas Título V de la Ley de Tierras

La Ley Núm. 26 del 12 de abril de 1941[2], mejor conocida como la Ley de Tierras de Puerto Rico, tenía entre sus objetivos proveer predios para agregados y personas que carecieran de tierras donde enclavar su vivienda.  El Título V de la Ley de Tierras fue el que proveyó para la identificaciín de los espacios “más adecuados” para repartir las parcelas a las familias. La encomienda fue ceder en usufructo una parcela de terreno mediante un contrato de ufufructo que tendría fuerza de ley pero se requería que las personas a quienes se les daba la parcela en usufructo o trasladaran sus casas o las construyeran. Había varios programas para ofrecer ayuda para construir las casas, como el de Ayuda Mutua y Esfuerzo propio que describimos al detalle en la parte de “La línea del Tiempo”. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Tierras:

“el usufructuario no podrá, bajo pena de nulidad absoluta, vender, transferir, permutar, alquilar, ceder, asignar, arrendar ni en modo alguno enajenar o gravar en todo o en parte, el derecho de usufructo que se le conceda, ni la parcela de terreno sobre la cual se le conceda dicho derecho, ni las edificaciones, accesiones o mejoras existentes, o que en el futuro levante o introduzca en la misma, ni ningún derecho, título o privilegio derivado del contrato de usufructo”

No obstante, se dispuso para que la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas, en el ejercicio de su discreción, autorizara expresamente y por escrito a un usufructuario a transferir, ceder, permutar o asignar su derecho de usufructo a otra persona que cualificara como usufructuario. Estas disposiciones también fueron aplicables a los sucesores en título de los usufructuarios originales. El Art. 78[4] de la Ley no permitía otorgar más de un predio a un jefe de familia y  el Art. 76-C dispuso que se tendría la facultad de cancelar el contrato de usufructo por razón de abandono de las parcelas o de las estructuras en ellas edificadas por un año o más, si el usufructuario no muestraba causa por la cual no debía cancelarse el contrato. Para este proceso se estableció un reglamento y hay jurisprudencia del Tribunal Supremo que atiende este proceso, lo que se discute en esta página en el acápite de “Línea del Tiempo”.

La Ley también dispuso que el derecho de usufructo concedido se extinguiría por la muerte del usufructuario aunque con excepciones, por ejemplo (1) cuando el usufructuario fallezca dejando cónyuge sobreviviente[3], concediéndole a este el derecho de usufructo por sí, si no hubiere hijos, o por sí y en representación de los hijos menores del usufructuario, si los hubiere; (2) cuando el usufructuario fallezca sin dejar cónyuge sobreviviente, pero dejando hijos mayores de edad, concediéndole el derecho de usufructo a aquel de los mayores que reúna las cualidades necesarias; (3) cuando el usufructuario fallezca y no deje cónyuge sobreviviente ni hijos mayores de edad elegibles, pero sí hijos menores de edad, que estén debidamente representados de acuerdo con nuestras leyes; (4) cuando el usufructuario no deje cónyuge sobreviviente ni hijos, el usufructo de la finca revertirá al Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Esta política pública dio un cambio significativo en el 1969 con la aprobación de la Ley Núm. 35 de 24 de junio de 1969, la cual permitió al Secretario de Agricultura y luego de la Vivienda vender al usufructuario, si este lo solicitaba, la parcela cedida por la suma de un (1) dólar. Esta ley está aún vigente y es uno de los dos programas principales que tiene el Departamento de la Vivienda para la otorgación de títulos de propiedad. Ese proceso se lleva a cabo mediante el Reglamento para la Concesión de Títulos de Propiedad a los Beneficiarios del Título V  (Núm. 7534 de 2008).

Respecto a las parcelas de Título V hoy día, hay una diversidad de situaciones: hay parcelas que aparecen en el inventario del Departamento de la Vivienda como “vacantes” (incluye algunos terrenos transferidos por otras agencias o terrenos privados) pero que el propio Departamento no ha constatado si en efecto lo están puesto que la realidad es que muchas familias de los usufructuarios originales viven en la finca original o en partes de ella sin que se haya segregado o aún cuando los contratos de usufructos no estén vigentes. Muchos usufructuarios originales fallecieron y no se pusieron al día los ocupantes que los sucedieron o ha habido transacciones informales con terceros.

Hay decenas de miles de familias que todavía viven en parcelas de Título V, según reconoció el propio Departamento en una vista pública de la Cámara de Representantes. Como nos señaló un funcionario del Departamento lo cierto es que hace mucho tiempo el Departamento de Vivienda cambió el enfoque y dejó de visitar las fincas para promover el proceso de entrega de títulos. También es cierto que la entrega de títulos se hace esporádicamente y no constan los criterios para la selección de barrios o comunidades en términos de prioridad.

Asimismo, algunas de estas parcelas han sido abandonadas por las familias a quienes fueron cedidas. De acuerdo con la exposición de motivos de la R. del S. 74 de 2017, el abandono de las parcelas se debía, en parte, a la emigración y la adquisición de otras viviendas. Del Primer Informe Parcial sobre el R. del S. 74 se desprende que, lo que posteriormente sería el Departamento de la Vivienda, perdió el control de aquellos solares abandonados que los usufructuarios poseían en concepto de dueños por habérseles otorgado títulos de propiedad; que el Departamento de la Vivienda no daba mantenimiento a los solares abandonados por no contar con los recursos; y que algunos de estos solares habían permanecido en estado de abandono por más de treinta (30) años.

Las familias en parcelas de Título V usufructuadas viven en calidad de usufructuario y no en calidad de dueño, a no ser que haya habido lo que se conoce como “inversión de título” o las personas vivan ahí porque su padre o madre le concedió su título en calidad de dueño y viven en tal concepto, en cuyo caso podría activarse la figura del usucapión. También puede ser el caso de que se hayan vendido informalmente fincas y haya pasado el término de la usucapión para que que compró. En todo caso, hay una multiplicidad de situaciones que se derivan de esta tenencia en calidad de usufructuarios, con la complicación de las sucesiones y transacciones informales. Estos casos son distintos de los que discutiremos más adelante, respecto a fincas cuyo origen fue Título V pero se les llegó a otorgar el título de propiedad post 1969 pero los dueños fallecieron y la habitan los hijos e hijas o familiares. Estos ya no estaban en calidad de usufructuarios y el proceso de formalización no requiere del Departamento de la Vivienda.

3. Asentamientos “informales” en áreas urbanas

La historia de Puerto Rico no estaría completa sin el reconocimiento de que en las primeras décadas del siglo XX se llevó a cabo un proceso masivo de emigración de comunidades de las áreas rurales a asentamientos en la ciudad y en ciudadades costeras. Buscaban mejorar su calidad de vida y a falta de lugares para habitar se ubicaron en los márgenes de los cuerpos de agua, rellenaron, ocuparon terrenos baldíos y fueron construyendo sus hogares poco a poco rellenando, utilizando los materiales que encontraban.  Así fueron poblando una buena parte de las áreas urbanas, como por ejemplo, las áreas aledañas al Caño Martín Peña. Estas familias trabajaban incesamentemente, en trabajos formales e informales y se enfrentaron en las décadas del 30 y los 40 a las políticas de eliminación de arrabales, a la ubicación forzosa en residenciales públicos (muchos no se acostumbraron) y al desplazamiento en más de una ocasión, por demolición, adquisición o expropiación. En otras palabras, esta informalidad tiene su origen en las primeras décadas del siglo XX por lo que actualmente cuentan con un tejido urbano cultural, comunitario, social y laboral vibrante.

Algunos de nuestros entrevistados como Mario Nuñez y Ana Lydia Vázquez nos narraron en detalle esos procesos y cómo sus familias lucharon por décadas para tener un lugar al que llamar hogar y desde el cual pudieran criar a sus hijos e hijas con estabilidad. Algunos lograron formalizar su tenencia mediante cooperativas, otros mediante la entrega de títulos de propiedad que cada cierto tiempo le prometían y entregaban los políticos y otros, luego de décadas de organización comunitaria, vieron los frutos al crear el Fideicomiso de la Tierra del Caño Martín Peña, un modelo premiado por la Organización de las Naciones Unidas y reconocido internacionalmente.

Las ocho comunidades del Caño no son las únicas comunidades “informales” que ocuparon y establecieron asentamientos en la prímera y subsiguientes décadas del siglo XX, hay muchas otras comunidades que actualmente habitan áreas por las que han luchado y en las que han creado un sentido de pertenencia. No obstante, en el Distrito Especial del Caño Martín Peña encontramos una multiplicidad de casos. Las comunidades que establecieron asentamientos urbanos en estas circunstancias, están o en terrenos rellenados en bienes de dominio público, para los cuáles se requeriría un proceso participativo para el realojo con garantía de permanencia y tenencia como en el caso del Caño, casas en terrenos patrimoniales del Estado (ya sea de agencias o de municipios), terrenos privados cuyos dueños desaparecieron y las fincas principales no se llegaron a segregar, terrenos a los que les dieron títulos de propiedad pero hay discrepancias de cabida o remantenes no inscritos según el Registro y el CRIM, y, en el caso del Caño Martín Peña, terrenos del Fideicomiso de la Tierra del Caño Martín Peña. El caso del Fideicomiso de la Tierra lo detallaremos más adelante. En este renglón destacamos las personas que están en áreas que prepararon y habitaron por décadas y actualmente se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, económica y ambiental.

4. Parcelas con título (post 1969) pero en comunidad de bienes sucesoral

Como explicamos en el acápite de las parcelas de Título V, en 1969 se aprobó La Ley 35 que permitió que se otorgaran títulos de propiedad a personas que contaban con parcelas usufructuadas o cuyas casas estaban en suelo ajeno o del gobierno, mediante el cumplimiento de ciertos requisitos. Muchas de estas parcelas fueron habitadas por más de una familia a falta de vivienda ascequible, dando lugar a construcciones de hogares mediante permiso del dueño, a compraventas informales y con el pasar del tiempo se establecieron comunidades enteras en fincas sin segregar . La situación produjo al día de hoy familias que no tienen formalizada su tenencia con las siguientes características en común: (1) fincas con varias cuerdas sin ser segregadas, (2) en mano común, es decir, en comunidad de bienes sucesoral, en ocasiones se desconocen a todos los herederos que componen la sucesión o se les hace difícil contactarlos a todos y (3) que muchos de los acuerdos entre la familia se llevaron a cabo mediante declaraciones juradas ante notarios, siendo ésta la única evidencia que sostienen para acreditar el “permiso” que les dio algún familiar para establecerse en dicho espacio.

5. Compraventas y permutas informales y accesión

En este renglón se clasifican personas que son dueñas porque llevaron a cabo una compraventa del terreno donde ubican la propiedad o lo permutaron, solo que no lo hicieron por vía de escritura pública, aunque hubo pago y tradición, es decir, posesión material de la finca. Estos casos son complejos porque en ocasiones, como un caso que documentamos en el Noreste, el Sur de la isla y en el Oeste, los vendedores fallecieron, lo que tienen los compradores, algunos de los cualés llevan más de 20 años allí y construyeron a su costo, son un recibo o contrato informal y es difícil formalizar ya sea porque los sucesores no aparecen o no les interesa cooperar con los compradores para formalizar el proceso. En algunos casos se vendió la finca completa sin segregación o lotificación, aunque en algunos casos las personas construyeron siguiendo los parámetros de lo que en ese entonces era ARPE. Surgen dos tipos de complicaciones: la formalización del negocio jurídico que les entregó el dominio del suelo donde ubica su casa, y el proceso de planificación, que en ocasiones no cumple con los parámetros establecidos por ley. Las familias que entrevistamos evidenciaron que llevan décadas haciendo diversas gestiones con alcaldes, legisladores, agencias del Ejecutivo, recibiendo donativos por parte de representantes, para construcción de aceras o asuntos similares como servicios de agua y electricidad. Todo esto para lograr la formalización de sus barrios y residencias. No obstante, tienen una carencia de recursos o no cuentan con ayuda de profesionales para el proceso.

Las compraventas, permutas y negocios jurídicos en la informalidad no es un asunto nuevo y en gran medida tiene que ver con lo costoso y burocráticos de los procesos legales y de permisos, lo que no va a la par con la necesidad de vivienda y precariedad que enfrentan quienes se ubican en ese tipo de vulnerabilidad.

6. Ocupaciones de tierras post 1968 (“rescates de terrenos”).

 

Notas

[1] Raúl Santiago-Bartolomei, «Apuntes para un marco de planificación y política pública para la vivienda en Puerto Rico» (Centro para la Nueva Economía, 12 de octubre de 2018), 1.

[2] 28 L.P.R.A. § 241

[3] “Se considerará como cónyuge sobreviviente a la persona que viva maritalmente con el parcelero al tiempo de su fallecimiento, sean o no casados legalmente”. 28 L.P.R.A. § 584h